O Presidente da Câmara e do Senado vão discutir na
segunda-feira com Gilmar Mendes suspensão de projeto sobre novos partidos
Os
presidentes da Câmara, Henrique Eduardo Alves, e do Senado, Renan Calheiros,
devem se encontrar na próxima segunda-feira (29) com o ministro do Supremo Tribunal
Federal (STF) Gilmar Mendes. Mendes é autor da liminar que suspendeu a
tramitação, no Senado, do projeto que limita o acesso de novos partidos aos
recursos do Fundo Partidário e ao tempo de propaganda eleitoral no rádio e
na televisão (PL 4470/12).
Pelo projeto, o deputado que mudar de
partido não levará para a nova legenda os recursos e o tempo proporcionais à
sua representação, que ficarão no partido que elegeu o parlamentar.
Gilmar Mendes concedeu, no fim da
noite de quarta-feira (24), uma liminar (decisão provisória) ao mandado de segurança solicitado
pelo senador Rodrigo Rollemberg (PSB-DF). Pela decisão, o projeto só voltará a
tramitar caso o Plenário do STF casse a liminar ou decida sobre o mérito do
pedido de Rollemberg, que questiona a constitucionalidade de proposta.
No documento, Mendes argumenta que há
“aparente tentativa casuística de alterar as regras para criação de partidos na
corrente legislatura, em prejuízo de minorias políticas e, por
conseguinte, da própria democracia”, disse.
Senado recorreu: O Senado recorreu na quinta-feira (25), ao entrar
no Supremo com um agravo regimental pedindo que a liminar seja revista por
Mendes ou analisada pelo Plenário do Supremo. Os advogados argumentam que o
mandado de segurança não é um instrumento para questionar a constitucionalidade
de um projeto de lei, como faz o pedido de Rollemberg. Também sustentam que não
há urgência que justifique a decisão provisória de suspender a análise do
projeto antes da votação de mérito.
O recurso também critica o ativismo
judicial, dizendo que “a excessiva judicialização na defesa de direitos e
valores constitucionais relativiza as concepções estritamente majoritárias do
princípio democrático”.
Fidelidade partidária: O projeto foi apresentado pelo deputado Edinho
Araújo (PMDB-SP) em setembro do ano passado, em resposta à criação do PSD. O
partido, que hoje é a quarta maior bancada na Câmara, assegurou na Justiça o
tempo de televisão e o fundo partidário proporcionais ao seu tamanho.
A proposta foi aprovada na Câmara com
o apoio da maioria dos grandes partidos, a exemplo do PT, do PMDB, do PSD e do
DEM, entre outros. Os deputados dessas legendas ressaltaram, durante a
discussão, que o projeto vai fortalecer a fidelidade partidária e evitar o
troca-troca de partidos, e negaram qualquer objetivo de minar uma ou outra
iniciativa.
Já os descontentes (PSOL, PSB, PSDB,
PV, PPS) ressaltaram que o texto cria “dois pesos e duas medidas”, já que o PSD
teve os seus recursos assegurados. Eles argumentaram ainda que o projeto tem o
objetivo de minar a candidatura à Presidência da ex-senadora Marina Silva, que
colhe assinaturas para o seu partido, o Rede Sustentabilidade.
A própria Marina esteve reunida com o
presidente da Câmara, Henrique Eduardo Alves, para tentar frear a votação da
proposta e também estava no Senado quando o ministro Gilmar Mendes decidiu
suspender a tramitação do projeto.
ANÁLISE DOS REQUISITOS DE CONCESSÃO
DO PEDIDO
LIMINAR
O
Relator Ministro Gilmar Mendes é categórico em sua Decisão. “Nesse julgamento, mencionei, em obiter
dictum, que o
sistema político brasileiro passava por uma crise e que a intensa migração de parlamentares
de uma legenda para outra estava a merecer maior atenção, uma vez que poderia
significar afronta à vontade do eleitor. [...] e vou um pouco além da questão posta
neste voto, neste caso: talvez estejamos desafiados a pensar inclusive sobre a
conseqüência da mudança de legenda por aqueles que obtiveram o mandato no
sistema proporcional. É um segredo de carochinha que todos dependem da legenda para
obter o mandato. E depois começa esse festival de trocas já anunciadas. Uma
clara violação à vontade do eleitor”.
Estão presentes os pressupostos para a concessão da
medida liminar. A fumaça do bom direito surge ao se apreciar a jurisprudência constitucional
desta Corte. O mandado de segurança em exame pretende obstar a tramitação do
Projeto de Lei 4.470/2012, que já foi aprovado pela Câmara dos Deputados e,
atualmente, encontra-se no Senado Federal, em fase de iminente votação. Alega o
impetrante que o referido projeto de lei tem por objetivo, nos termos de sua
própria ementa, determinar que “a migração
partidária que ocorrer durante a legislatura não importará na transferência
dos recursos do fundo partidário e do horário de propaganda eleitoral
no rádio e na televisão”.
A intenção do projeto é impedir que os parlamentares,
ao criarem novas legendas, levem consigo as suas respectivas “cotas de representatividade”,
ou seja, carreguem para o novo partido o que equivaleria às suas participações
em termos de valores do fundo partidário e de tempo de propaganda eleitoral no
horário gratuito de rádio e de televisão distribuído aos partidos.
Importante notar que não é a primeira vez que o tema é
colocado perante esta Corte. No julgamento das ADIs 1351 e 1354, Rel. Min.
Marco Aurélio, Plenário, DJ 30.3.2007, o Supremo Tribunal Federal, por unanimidade,
declarou a inconstitucionalidade de lei que visava a restringir o funcionamento
parlamentar, por meio da adoção de uma cláusula de desempenho, bem como da redução do tempo de
propaganda partidária gratuita e da
participação no rateio do Fundo Partidário.
O acórdão das referidas ações diretas de inconstitucionalidade, julgadas em
conjunto, restou assim ementado:
PARTIDO
POLÍTICO – FUNCIONAMENTO PARLAMENTAR – PROPAGANDA PARTIDÁRIA GRATUITA– FUNDO
PARTIDÁRIO. Surge conflitante com a Constituição Federal lei que, em face da
gradação de votos obtidos por partido político, afasta o funcionamento
parlamentar e reduz, substancialmente, o tempo de propaganda partidária gratuita
e a participação no rateio do Fundo Partidário. NORMATIZAÇÃO INCONSTITUCIONALIDADE
–VÁCUO. Ante a declaração de inconstitucionalidade de leis, incumbe atentar
para a inconveniência do vácuo normativo, projetando-se, no tempo, a vigência
de preceito transitório, isso visando a aguardar nova atuação das Casas do
Congresso Nacional.
Nesse julgamento, mencionei, em obiter dictum, que
o sistema político brasileiro passava por uma crise e que a intensa migração de
parlamentares de uma legenda para outra estava a merecer maior atenção, uma vez
que poderia significar afronta à vontade do eleitor. Na oportunidade, durante
os debates, afirmei. E acredito que nós aqui estamos inclusive desafiados a repensar
esse modelo a partir da própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal – e
vou um pouco além da questão posta neste voto, neste caso: talvez estejamos
desafiados a pensar inclusive sobre a conseqüência da mudança de legenda por
aqueles que obtiveram o mandato no sistema proporcional. É um segredo de
carochinha que todos dependem da legenda para obter o mandato. E depois começa
esse festival de trocas já anunciadas. Uma clara violação à vontade do eleitor.
Em momento posterior, o Supremo Tribunal afirmou que a fidelidade
partidária decorria do sistema eleitoral adotado, bem como de outras regras e
princípios constitucionais (confiram-se os Mandados de Segurança 26.602, 26.603
e 26.604, de relatoria dos ministros Eros Grau, Celso de Mello e Cármen Lúcia,
respectivamente).
No julgamento dos referidos mandados de segurança,
salientei que a fidelidade partidária condicionava o processo democrático, ao
impor normas de preservação dos vínculos políticos e ideológicos entre eleitores,
eleitos e partidos. Nesse sentido, o “transfuguismo” partidário excessivo
que se estava a vivenciar contaminava todo o processo democrático, gerando
repercussões negativas sobre o funcionamento
parlamentar dos partidos.
Ao assentar a imperiosidade da fidelidade partidária, a
Corte delegou ao Tribunal Superior Eleitoral a edição de Resolução que regulamentasse
todos os aspectos decorrentes de sua decisão. Verifique se trecho da ementa do
julgado do MS 26.602, Rel. Min. Eros Grau:
(...)
O abandono de legenda enseja a extinção do mandato do parlamentar, ressalvadas
situações específicas, tais como mudanças na ideologia do partido ou
perseguições políticas, a serem definidas e apreciadas caso a caso pelo
Tribunal Superior Eleitoral.
A proibição do “troca-troca” partidário não
representou, por óbvio, a asfixia da liberdade de criação de partidos
políticos, garantida pelo art. 17 da Constituição Federal, tampouco a vedação
do acesso de novos partidos aos recursos do fundo partidário e ao tempo de
propaganda eleitoral no rádio e na televisão, in
verbis:
Art.
17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos,
resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo,
os direitos fundamentais da pessoa humanas e observados os seguintes preceitos:
(...)
§
3º Os partidos políticos têm direito a recursos do fundo partidário e acesso
gratuito ao rádio e à televisão, na forma da lei.
Justamente nesse contexto, o STF, ao interpretar os dispositivos
transcritos, em Sessão Plenária realizada em 29.6.2012, julgou a ADI 4.430, de
relatoria do Ministro Dias Toffoli, e concedeu interpretação conforme à Constituição
ao inciso II do § 2º do art. 47 da Lei 9.504/97, para assegurar aos partidos novos,
criados após a realização das últimas eleições gerais para a Câmara dos
Deputados, o direito de acesso proporcional aos dois terços do tempo destinado
à propaganda eleitoral gratuita no rádio e na televisão, considerada a
representação dos deputados federais que migrarem diretamente dos partidos
pelos quais foram eleitos para a nova legenda no momento de sua criação.
Essa interpretação foi observada pelo sistema político
nas últimas eleições municipais e, portanto, abarcou os atores políticos aos
quais foi aplicada até o momento. O PLC 14/2013 perece afrontar diretamente a interpretação
constitucional veiculada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI
4.430, Rel. Min. Dias Toffoli, a qual resultou de gradual evolução da
jurisprudência da Corte, conforme demonstrado.
A aprovação do projeto de lei em exame significará,
assim, o tratamento desigual de parlamentares e partidos políticos em uma mesma
legislatura. Essa interferência seria ofensiva à lealdade da concorrência
democrática, afigurando-se casuística e direcionada a atores políticos
específicos.
O perigo na demora revela-se na singular celeridade da
tramitação do PL em questão, principalmente considerando o impacto da
proposição legislativa nas mobilizações políticas voltadas à criação e fusão de
novos partidos. É necessário que as regras de regência do próximo pleito sejam claras
e aplicadas de modo isonômico e uniforme a todos os envolvidos.
Por essa razão, leis casuísticas são altamente
questionáveis. Em outras oportunidades manifestei-me sobre o tema:
Outra
limitação implícita que há de ser observada diz respeito à proibição de leis
restritivas, de conteúdo casuístico ou discriminatório. Em outros termos, as
restrições aos direitos individuais devem ser estabelecidas por leis que
atendam aos requisitos da generalidade e da abstração, evitando, assim, tanto a
violação do princípio da igualdade material quanto a possibilidade de que, por
meio de leis individuais e concretas, o legislador acabe por editar autênticos
atos administrativos (Bodo Pieroth e Bernhard Schlink, Grundrechte —
Staatsrecht II, cit., p. 70.)
Sobre
o significado de princípio, vale registrar o magistério de Canotilho:
As
razões materiais desta proibição sintetizam-se da seguinte forma: (a) as leis
particulares (individuais e concretas), de natureza restritiva, violam o
princípio material da igualdade, discriminando, de forma arbitrária, quanto à
imposição de encargos para uns cidadãos em relação aos outros; (b) as leis
individuais e concretas restritivas de direitos, liberdades e garantias
representam a manipulação da forma da lei pelos órgãos legislativos ao praticarem
um ato administrativo individual e concreto sob as vestes legais (os autores
discutem a existência, neste caso, de abuso de poder legislativo e violação do
princípio da separação dos poderes; (c) as leis individuais e concretas não
contêm uma normatização dos pressupostos da limitação, expressa de forma previsível
e calculável e, por isso, não garantem aos cidadãos nem a proteção da confiança
nem alternativas de ação e racionalidade de atuação’. (Canotilho, Direito constitucional, cit., p. 614.)
Diferentemente das ordens constitucionais alemã e portuguesa,
a Constituição brasileira não contempla expressamente a proibição de lei
casuística no seu texto.
Isso não significa, todavia, que o princípio da
proibição da lei restritiva de caráter casuístico não tenha aplicação entre
nós. Como amplamente admitido na doutrina, tal princípio deriva do postulado
material da igualdade, que veda o tratamento discriminatório ou arbitrário,
seja para prejudicar, seja para favorecer. (Cf., sobre o assunto, Canotilho, Direito constitucional, cit., p. 614-615; Herzog, in Maunz-Dürig, dentre
outros, Grundgestz, cit., Kommentar zu art. 19, I, n. 9).
Resta evidente, assim, que a elaboração de normas de caráter
casuístico afronta, de plano, o princípio da isonomia. É de observar,
outrossim, que tal proibição traduz uma exigência do Estado de Direito
democrático, que se não compatibiliza com a prática de atos discriminatórios ou
arbitrários. Nesse sentido, é preciso o magistério de Pontes de Miranda nos
seus comentários ao art. 153, § 2º, da Constituição de 1967/69:
Nos
Estados contemporâneos não democratizados, a segurança de que as regras
jurídicas emanam de certa fonte, com a observância de pressupostos formais,
muito serve à liberdade, sem, contudo, bastar-lhe. Não é aqui o lugar para
mostrarmos como se obtém tal asseguração completa da liberdade, pela
convergência de três caminhos humanos (democracia, liberdade, igualdade).
(...)
O art. 153, § 2º, contém em si um dos exemplos: se o Estado é democrático, a
proposição, que se acha no art. 153, § 2º, é como se dissera ‘Ninguém pode ser
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude de regra
jurídica emanada dos representantes do povo (democracia, arts. 27-59),
formalmente igual para todos (igualdade, art. 153, § 1º)’. Pontes de Miranda, Comentários
à Constituição de 1967/69, cit., t. 5, p. 2-3).
Se não há dúvida de que, também entre nós, revela-se inadmissível
a adoção de leis singulares, individuais ou pessoais com objetivo de restringir
direitos, cumpre explicitar as características dessas leis. Segundo Canotilho
(Canotilho, Direito constitucional, cit., p. 614). , lei individual restritiva inconstitucional
é toda lei que:
—
imponha restrições aos direitos, liberdades e garantias de uma pessoa ou de
várias pessoas determinadas;
—
imponha restrições a uma pessoa ou a um círculo de pessoas que, embora não
determinadas, podem ser determináveis por intermédio da conformação intrínseca
da lei e tendo em conta o momento de sua entrada em vigor.
O notável publicista português acentua que o critério fundamental
para a identificação de uma lei individual restritiva não é a sua formulação ou
o seu enunciado linguístico, mas o seu conteúdo e respectivos efeitos. Daí reconhecer
a possibilidade de leis individuais camufladas, isto é, leis que, formalmente,
contêm uma normação geral e abstrata, mas que, materialmente, segundo o
conteúdo e efeitos, dirigem-se a um círculo determinado ou determinável de pessoas.
(Canotilho, Direito constitucional, cit., p. 614.)
Não parece ser outra a orientação da doutrina tedesca.
A técnica de formulação da lei não é decisiva para a identificação da lei
restritiva individual ou casuística. Decisiva é a consequência fática (tatsächliche Wirkung)
da lei no momento de sua entrada em vigor. (Herzog, in Maunz-Dürig, dentre
outros, Grundgesetz, cit., Kommentar zu art. 19, I, n. 36). A decisão do
Supremo Tribunal Federal sobre a inconstitucionalidade da Lei dos Partidos
Políticos parece compreender-se também no contexto dessa proibição, na medida
em que se afirma ali que se cuida, propriamente, de repudiar uma decisão que
limita a participação dos partidos no pleito eleitoral, mas de se ter como
inaceitável a adoção de critérios assentados no passado — em fatos já
verificados e consumados — para definir essa participação futura”. (ADI 958, Rel.
Min. Marco Aurélio, DJ de 25-8-1995, p. 26021.)
Observo que não se está a impedir a livre conformação
legislativa. O que se pretende resguardar é a manifestação do Pleno do Tribunal
acerca de sua fiel interpretação da Constituição e o tratamento isonômico, em uma
mesma legislatura, de todos os atores e partidos políticos interessados, sob
pena de violação aos princípios democrático, do pluripartidarismo e da
liberdade de criação de legendas. É importante ressaltar, a despeito de eu ter
ficado vencido na hipótese, que o Supremo já considerou inconstitucional a
tentativa de o legislador, por lei ordinária, superar interpretação
constitucional fixada previamente pela Corte, como ocorrido na ADI 2.797, Rel.
Min. Sepúlveda Pertence, DJ 19.12.2006.
Desse modo, afigura-se prudente suspender a tramitação
do PLC 14/2013, até a deliberação final do Plenário da Corte sobre o mérito da presente
ação mandamental.
Ante o exposto, considerando (i) a excepcionalidade do
presente caso, confirmada pela extrema velocidade de tramitação do mencionado projeto
de lei – em detrimento da adequada reflexão e ponderação que devem nortear
tamanha modificação na organização política nacional; (ii) a aparente tentativa
casuística de alterar as regras para criação de partidos na corrente
legislatura, em prejuízo de minorias políticas e, por conseguinte, da própria
democracia; e (iii) a contradição entre a proposição em questão e o teor da
Constituição Federal de 1988 e da decisão proferida pelo Supremo Tribunal
Federal na ADI 4430; vislumbro possível violação do direito público subjetivo
do parlamentar de não se submeter a processo legislativo inconstitucional e defiro o pedido de
liminar para suspender a tramitação
do PLC 14/2013, até o julgamento de mérito do
presente mandado de segurança.
Comunique-se
com urgência ao Presidente do Senado Federal.
Solicitem-se
informações.
Publique-se. Int..
Brasília, 24 de abril de 2013.
Ministro GILMAR MENDES
Relator
Documento assinado digitalmente
Fonte:http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=236927
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