De pronto esclarecemos que não se trata de nenhuma campanha contra a Zona Franca de Manaus orquestrada pelo governo paulista para quebrar de vez com o nosso Pólo Industrial. Não, trata-se de uma análise abalizada de dois pesquisadores José Seráfico e Marcelo Seráfico, que juntos estudaram os fundamentos do projeto na perspectiva de compreender as motivações que justificaram a implantação do modelo econômico implementado no interior da Amazônia brasileira pelas forças da ditadura militar. Os autores analisam a conjuntura política nacional no contexto da guerra fria, valendo-se da expansão do capitalismo como estratégia de uma geopolítica de ocupação de território movida pela descentralização e ao mesmo tempo incorporação da força de trabalho local amparada por um governo autoritário. O estudo, embora seja publicado em 2005, não perdeu sua validade porque o tecido da analise não se pautou em variantes quantitativas oriundas da econometria e muito menos dos modelos matemáticos tão em voga. Para essa edição publicamos o texto em duas partes (dois dias seguidos) para que os leitores possam se apropriar das análises, compreendendo a história econômica do Amazonas e quem sabe redefinindo também novas estratégias de mercado que agreguem valor material e imaterial nos produtos produzidos em nosso Pólo Industrial com maior competitividade nacional e internacional para o fortalecimento da economia regional.
A Zona Franca de Manaus e o capitalismo no Brasil (1)
José Seráfico e Marcelo Seráfico (*)
AS EXPECTATIVAS de integração à nação e as ameaças, virtuais ou concretas, de internacionalização, são constantes na história da Amazônia. Pode-se mesmo dizer que a própria Zona Franca (1) é um emblema dessas expectativas e ameaças. Considerando-se suas origens e história, porém, pode-se compreendê-la como um exercício de economia política dos governos brasileiros inserido no processo de transformação de um modelo de desenvolvimento de capitalismo nacional em outro de capitalismo associado.
A criação da Zona Franca de Manaus foi justificada pela ditadura militar com a necessidade de se ocupar uma região despovoada. Era necessário, portanto, dotar a região de "condições de meios de vida" e infra-estrutura que atraíssem para ela a força de trabalho e o capital, nacional e estrangeiro, vistos como imprescindíveis para a dinamização das forças produtivas locais, objetivando instaurar na região condições de "rentabilidade econômica global". De fato, sua criação e desenvolvimento sempre estiveram atrelados a circunstâncias político-econômicas locais, nacionais e mundiais.
Mundialmente, a Guerra Fria forçava a opção nacional entre conservar-se na área de influência norte-americana ou encaminhar-se para a soviética; além disso, avançava o processo de descentralização industrial (2), impulsionado pelas inovações nas comunicações e transportes, pela indústria eletrônica e pela organização dos trabalhadores nos países industrializados. Nacionalmente, a resolução das tensões relativas ao aprofundamento da democracia burguesa e, no limite, ao socialismo, deu-se nos termos do Golpe de Estado de 1964 e da implantação da ditadura militar, que conduziu a política econômica nacional de modo a privilegiar o capital estrangeiro no processo de apropriação e uso das forças produtivas do país. Localmente, mantinha-se a estagnação econômica legada pelo fim do "ciclo da borracha" e apenas brevemente superada pelos Acordos de Washington, de 1942.
É nesse contexto que a Operação Amazônia, de que a Zona Franca de Manaus é um capítulo, adquire sentido. Talvez se possa vê-la como uma espécie de síntese desse quadro global, na medida em que é ela que resolve, no plano nacional, o modo por meio do qual ocorreria a regionalização do desenvolvimento capitalista. Isto é, a Operação Amazônia compatibiliza o discurso nacionalista do militarismo com as reivindicações acerca do desenvolvimento regional da Amazônia e com o processo de transnacionalização do capital.
Vale a pena retomar um pouco dessa história para compreender como, no jogo entre expectativas de integração à nação e impasses gerados pela internacionalização, a Zona Franca vem, progressivamente, se convertendo num espaço de relações globais.
Desde o fim dos Acordos de Washington, a economia da Amazônia, de um modo geral, e do Amazonas, em específico, via-se órfã de políticas do governo federal que permitissem a reprodução local do desenvolvimento experimentado pelo Centro-Sul do país.
De fato, no modelo de desenvolvimento econômico nacional fundado na industrialização por meio da substituição de importações parecia não haver espaço para a reprodução dos interesses das elites locais, dos proprietários de seringais, madeireiros etc. Daí o pronunciamento do Deputado Francisco Pereira da Silva (PSD/AM), em 6 de agosto de 1957:
Há quem afirme, Sr. Presidente, não merecer maiores preocupações essa nova etapa de nossa política econômica, em relação à goma elástica, pelo aparecimento de fábricas de borracha sintética no País. Argumenta-se, por exemplo, que as exigências de consumo, a marcha acelerada do nosso progresso, o programa da indústria automobilística vão exigir, a partir de 1960, um tão grande volume de borracha que, mesmo havendo todo o estímulo à produção, todo o auxílio financeiro ou de qualquer natureza às explorações silvestres e ao plantio da cultura das heveas, as safras não corresponderão às exigências fabris.
O argumento, porém, excessivamente pessimista para a borracha nativa e na base de um aceleramento industrial que, sendo possível, todavia está subordinado a fatores negativos, de interferência inevitável, no campo da produção de artefatos, merece, portanto, apreciação mais adequada aos fatos. A verdade é que as necessidades da indústria, modificados para melhorar os processos de produção, facilitados os financiamentos e a entrada de pessoal para a faina extrativa, poderão ser supridas pela borracha natural.
De qualquer forma, Sr. Presidente, o quadro é impressionante. Daí por que solicitamos para ele a atenção do nosso ilustre e preclaro Ministro José Maria Alkmin, para que atenda, o mais rapidamente possível, às modestas e justas aspirações dos seringueiros e seringalistas, talvez os mais esquecidos e deserdados dos brasileiros, e, assim, não concorra, com a sua alta e sensível responsabilidade, para agravar uma crise que se arrasta por muitas décadas, sem solução corajosa e decidida(3).
O deputado tem clareza quanto ao "perigo" representado pela substituição da "borracha natural" pela "borracha sintética", mas também tem convicção quanto às oportunidades que podem decorrer para os seringalistas da expansão da demanda por borracha. Seu argumento, porém, visa a requerer o aumento dos subsídios à extração da borracha num momento em que as atenções do governo federal estão tomadas pelas possibilidades de substituir importações, tendo em vista aprofundar a industrialização do país.
Do ponto de vista do líder político local, a manutenção dos subsídios à borracha significava a preservação da renda dos seringalistas e uma possibilidade de integração do setor gomífero à dinâmica desencadeada pela industrialização do Centro-Sul do país; do ponto de vista do governo federal, porém, significava desperdício de recursos que poderiam ser carreados para a "modernização" do parque industrial e para o atendimento dos objetivos do Plano de Metas, isto é, da realização em cinco anos daquilo que, em outras circunstâncias, levaria cinqüenta, e que teve como emblema a construção de Brasília.
O próprio deputado Francisco Pereira da Silva parecia dar-se conta da necessidade de se encontrar novas soluções para a economia local. Pois foi ele quem apresentou à Câmara do Deputados o Projeto de Lei nº 1.310, de 23 de outubro de 1951, em que propõe a criação em Manaus de um porto franco. Este projeto é que, emendado pelo deputado Maurício Joppert, foi convertido na Lei nº 3.173, de 6 de junho de 1957, transformando o porto em Zona Franca de Manaus. Não obstante sua regulamentação pelo Decreto nº 47.754, de 2 de fevereiro de 1960, a Zona Franca só entra em vigor, efetivamente, a partir de 28 de fevereiro de 1967, quando é reestruturada pelo Decreto-Lei nº 288.
Essa trajetória de quase dezesseis anos entre a apresentação do Projeto de Lei nº 1.310 e a assinatura do Decreto-Lei nº 288 foi acompanhada pela sistemática frustração das expectativas de setores da sociedade local quanto a medidas federais que permitissem a redinamização econômica do estado. Isso se evidencia, por exemplo, nas palavras de Arthur Reis, ex-governador do Amazonas e ex-diretor do Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia:
Encerrado o conflito (a II Guerra Mundial], voltamos ao desinteresse mais intenso ou mais incisivo. As medidas descontinuadas que se decretaram não surtiram efeito de maior monta. Criou-se por determinação constitucional, uma Superintendência para o Plano Qüinqüenal que deveria executar-se para a valorização regional. Devo prestar um depoimento. Além de Getúlio Vargas, que presidia o Brasil, em nenhum homem público nacional com responsabilidade no governo, encontrei a menor ressonância. Se não havia má vontade, havia desinteresse, despreocupação, ignorância da matéria, falta de consciência de qualquer espécie. Toda sorte de obstáculos tive de enfrentar. Tudo se fez para que a Superintendência [do Plano de Valorização da Amazônia – SPVEA] falhasse, desmoralizando-se a iniciativa. Aconteceu o mesmo com relação ao Instituto Nacional de Pesquisas da Amazônia, criado como resposta brasileira ao Instituto da Hilea, sugerido pelo Brasil, mas projetado para finalidades contrárias aos nossos mais legítimos interesses(4).
Num certo sentido, a "descontinuidade das medidas", o "desinteresse", a "despreocupação", a "ignorância" e a "falta de consciência" a que alude Arthur Reis podem ser vistos como um modo específico de compreender o que eram, de fato, limites da dinâmica do projeto de capitalismo nacional no que concernia à integração da região à nação.
De fato, o modelo de desenvolvimento orientado pela industrialização via estratégia de substituição de importações e fundado na política de massas, no dirigismo estatal e na política externa independente(5) reservou à Amazônia uma posição secundária no processo de dinamização econômica que instaurou e no projeto de formação social que engendrou.
Não é à toa, portanto, que, do ponto de vista de alguns segmentos da sociedade local, a sensação de abandono, esquecimento e incompreensão predominante cedeu, a partir da Operação Amazônia, à de esperança e alento. Em princípio, pode parecer um paradoxo a volta da Amazônia à "consciência nacional" no momento preciso em que as classes dominantes no país decidem engajar-se em um projeto de capitalismo associado, no qual predominam os interesses e a dinâmica do capital transnacional, via "política de interdependência"(6). Mas, como explica Silva, o problema mostra-se como uma oportunidade de equacionar, combinar elementos aparentemente incompatíveis:
O que aparentemente é um problema – a cooperação entre o militarismo, a economia mundial e o nacionalismo – faz parte de um momento definido da ordem internacional.
Essa concatenação de interesses determina a escolha do lugar de experimentação de uma das primeiras zonas francas do mundo; determina também os modos de compatibilizar a "ordem nacional" com a "ordem mundial"; e, finalmente, determina a contrapartida que os países "periféricos", "dependentes", podem obter por constituírem-se em área de expansão da acumulação capitalista. O que importa é reforçar que a concepção e a decisão de implantação da Zona Franca de Manaus são oriundas de processos e relações mais amplas que efetivam um movimento de descentralização da produção capitalista fora das suas zonas originárias(7).
Isso permite observar a Zona Franca de Manaus como um duplo movimento do Estado militarista no sentido, de um lado, da implantação de uma área de "livre comércio, de importação e exportação e de incentivos fiscais especiais" a partir da qual ele reafirma o compromisso do Brasil com o "sistema de mercado", assegurando sua permanência como "área de influência" dos EUA no contexto da Guerra Fria; de outro lado, no sentido da criação das condições jurídico-políticas e de infra-estrutura local necessárias à atração de investimentos estrangeiros, num momento em que avança a descentralização industrial(8).Na verdade, a Zona Franca – como o próprio Golpe Militar de 1964 – configura-se como uma das formas de superação das tensões que punham em jogo algumas das condições de manutenção e expansão da acumulação capitalista no Brasil(9); sendo, porém, a combinação da estagnação econômica local, com o movimento no sentido da descentralização industrial e o surgimento de outras zonas francas na região(10) fatores, dentre outros, decisivos para que a geopolítica do militarismo defina Manaus como o espaço para a criação de uma zona franca.
Cabe, quanto a isso, senão uma negação da tese que associa a implantação das zonas francas a governos autoritários, pelo menos uma relativização. Na verdade, o pressuposto histórico fundamental para a implantação de uma zona franca tem a ver com a convergência de dois fatores: de um lado, a possibilidade das empresas dos países industrializados de descentralizarem seus processos produtivos e, de outro, a existência em outros países de condições jurídico-políticas e econômicas que assegurem a redução dos custos de produção e a ampliação dos mercados consumidores de determinadas mercadorias – a serem consumidas improdutiva ou produtivamente(11).
No caso específico de Manaus, a estagnação econômica tanto contribuía para rebaixar o valor da força de trabalho(12) quanto para aumentar a concorrência entre os trabalhadores por emprego, o que implicava dificuldades para sua organização política(13). Num tal contexto, o papel da ditadura parece ter sido, principalmente, o de criar algumas das condições que permitissem ampliar as oportunidades de investimento capitalista e controlar a força de trabalho num processo em que esta se integrava em situação bastante frágil(14).
Esse era o espírito da Exposição de Motivos nº 21(15), de 27 de fevereiro de 1967, que serviu de base para o Decreto-Lei nº 288, quando se refere à "falta de rentabilidade econômica global" decorrente da orientação básica da Lei nº 3.173 e do Decreto nº 47.757 que a regulamentava:
2. Conforme concebido originalmente, na Zona Franca de Manaus:
a) haveria uma área não inferior a 200 hectares, onde ficaria localizada a Zona Franca, completamente isolada da cidade de Manaus;
b) o governo federal teria jurisdição sobre a área da Zona Franca;
c) seriam construídas pelo governo federal, as instalações de armazenagem, portuárias e industriais necessárias ao funcionamento da Zona.
3. As inversões federais necessárias para a criação da infra-estrutura básica da Zona Franca de Manaus são de tal maneira vultosas em face do produto obtido da criação de novas indústrias numa área limitada, que todos os projetos de desenvolver a Zona Franca estão destinados ao fracasso por falta de rentabilidade econômica global. Além disso, não foram criadas condições de meio de vida local, capazes de atrair para essa região a mão-de-obra técnica.
A superação desses limites implicaria considerar-se a adoção de medidas no sentido de:
estabelecer uma área mínima de 10 mil Km2, incluindo a cidade de Manaus e seus arredores;
isenção fiscal de importação para as matérias-primas e produtos destinados à Zona Franca de Manaus;
isenção de impostos de exportação para o estrangeiro;
equivalência de exportação brasileira para o estrangeiro àqueles produtos destinados à Zona Franca, a fim de permitir condições de concorrência da produção nacional com a importação estrangeira.
Essas críticas e recomendações foram incorporadas ao Decreto-Lei nº 288, que ampliou os incentivos fiscais para as empresas que se estabelecessem na zona franca; ao Decreto nº 291, de 28 de fevereiro de 1967, que estendeu a área dos incentivos fiscais para toda a Amazônia Ocidental (Amazonas, Acre, Rondônia e Roraima); e ao Decreto nº 61.244, de 28 de agosto do mesmo ano, que criou a Superintendência da Zona Franca de Manaus, órgão do governo federal encarregado da administração dos incentivos fiscais da zona franca.
Essa reestruturação inseria-se no processo mais amplo de implantação de zonas francas no mundo(16), acompanhado, sistematizado e difundido pela Organização das Nações Unidas para o Desenvolvimento Industrial (ONUDI).
De acordo com o documento Industrial Free Zones as Incentives to Promote Export-Oriented Industries, apresentado pela secretaria da ONUDI no Seminário de Treinamento sobre Zonas Francas Industriais, em 1971, havia no mundo, até então, apenas três exemplos de "zonas de processamento de exportação": Kaoshiung (República da China), Shannon (Irlanda) e Kandla (Índia). Não obstante, outros trinta países em desenvolvimento haviam anunciado planos de criar em seus territórios esse tipo de mecanismo de dinamização econômica. Essa tendência correspondia ao que a UNUDI qualificava como a "motivação dos empreendedores":
As indústrias estrangeiras(17) com mercados mundiais, sendo particularmente pressionadas pelo aumento dos custos da força de trabalho, de um lado, e do aguçamento da competição nacional e internacional, de outro, estão procurando constantemente caminhos e meios de cortar ou minimizar seus custos de produção e distribuição. A racionalização da técnica de produção e dos métodos de transporte, como a "conteinerização", e a modernização da rede de vendas e distribuição são alguns exemplos desses esforços. Uma Zona Franca Industrial poderia oferecer meios adicionais de racionalização de seus custos de produção e vendas. Para que elas expandam suas bases produtivas para uma Zona Franca Industrial, alguns dos seguintes fatores poderiam redundar em méritos decisivos nessa direção:
a) eliminação de custos de transporte de matérias-primas;
b) eliminação de custos de transporte de bens acabados;
c) eliminação de custos de trabalho;
d) disponibilidade de abundante mão-de-obra qualificada;
e) redução do custo de investimento inicial [...] através de incentivos físicos e fiscais, da oferta de serviços e de outros tratamentos preferenciais etc.(18).
De fato, essas recomendações estão, mais umas, menos outras, contempladas nas medidas de implantação da Zona Franca de Manaus. Elas encontraram, no Brasil da ditadura militar e na Amazônia economicamente estagnada, solo fértil para produzir não apenas bens para o consumo do mercado interno, mas igualmente esperanças, desconfianças e ideologias.
Admitida a hipótese de que a Zona Franca de Manaus é um momento do vasto exercício de economia política da ditadura militar no contexto da transnacionalização do capitalismo, e que a Operação Amazônia é a forma sintética da articulação entre a "ordem mundial", a "ordem nacional" e a "ordem regional", cabe pontuar, ainda que brevemente, alguns dos modos pelos quais as elites locais compreenderam esse conjunto de medidas que incluíram, também, a criação do Banco da Amazônia S.A. (Basa)(19) e da Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM) (20).
Em fotografia que retrata o lançamento da pedra fundamental do distrito industrial de Manaus, em 30 de setembro de 1968, mostra-se uma longa faixa com a seguinte inscrição: "DISTRITO INDUSTRIAL: MARCO DA REDENÇÃO DA AMAZÔNIA OCIDENTAL"(21). A frase é emblemática das expectativas que as medidas adotadas pela ditadura militar na região geraram em alguns segmentos da sociedade local. Mas pode-se dizer que a possibilidade de redenção veio temperada pela de danação.
NB. As notas e referências publicaremos na próxima postagem.
(*) José Seráfico é professor aposentado da Faculdade de Estudos Sociais da Universidade Federal do Amazonas e diretor executivo da Fundação Djalma Batista.
Marcelo Seráfico é doutor em sociologia pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Fonte: Estudos Avançados vol.19 n. 54 São Paulo – 2005 – Dossiê Amazônia Brasileira II
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